TPL_GK_LANG_MOBILE_MENU
A+ A A-

wodasrodladowa

W lipcu 2017 r. Sejm RP uchwalił Nowe Prawo Wodne, które wejdzie w życie 1 stycznia 2018 r. Zdaniem Piotra Jędrusiaka z Kancelarii Radcy Prawnego Marka Czernisa w Szczecinie zmiany w strukturze administracyjnej w zakresie zarządzania wodami, tj. powołanie nowej państwowej osoby prawnej w postaci „Wód Polskich” mogą usprawnić realizację inwestycji, mających na celu rewitalizację śródlądowych szlaków komunikacyjnych. 

Jaki zakres miało dotychczas prawo wodne, jakie dziedziny życia oraz kwestie gospodarcze regulowało?

Na wstępie należy wskazać, że możemy mówić o prawie wodnym sensu stricto, czyli o wciąż obowiązującej ustawie z dnia 18 lipca 2001 r., ale też o prawie wodnym w szerokim znaczeniu, a zatem o szeregu ustaw pobocznych, które wspólnie z Prawem wodnym konstytuują w ramach polskiego porządku prawnego sieć przepisów regulujących zarządzanie, korzystanie i ochronę wód w Polsce.

Sama ustawa Prawo wodne liczy sobie obecnie ponad 200 artykułów usystematyzowanych w takich działach jak: korzystanie z wód, ochrona wód, budownictwo wodne, ochrona przed powodzią i suszą czy zarządzanie zasobami wodnymi. Jest to akt normatywny o zasadniczym znaczeniu dla gospodarki wodnej w Polsce, określający fundamentalne regulacje zarówno w płaszczyźnie przedmiotowej, jak i podmiotowej.

Przez 15 lat obowiązywania, Prawo wodne służyło też implementowaniu szeregu dyrektyw unijnych, wśród których kluczową z pewnością jest tzw. Ramowa Dyrektywa Wodna (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej), a oprócz niej również dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków czy ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi nawozami rolniczymi (tzw. dyrektywa azotanowa), dyrektywa w sprawie oceny ryzyka powodziowego, a także dyrektywa ramowa dotycząca środowiska morskiego.

W sumie Prawo wodne służyło implementowaniu co najmniej 10 dyrektyw unijnych. Ponadto, patrząc na akty prawne rangi podustawowej (głównie rozporządzenia), do Prawa wodnego na przestrzeni lat wydano ponad 6,5 tysiąca rozporządzeń. 

Kiedy pojawiła się potrzeba dokonania gruntownych zmian w obszarze zarządzania gospodarką wodną? Jakie elementy funkcjonującego przez lata prawa wodnego uznano za źle funkcjonujące? Jaki główny cel obrał sobie ustawodawca i jakimi środkami go realizuje? 

Przez 15 lat obowiązywania dotychczasowej ustawy dokonano jej nowelizacji ponad pięćdziesięciokrotnie, natomiast zakres tych zmian był oczywiście różny. Niemniej jednak dwukrotnie dochodziło do dość znacznych zmian w ustawie Prawo wodne – miało to miejsce w roku 2005 oraz 2011, kiedy to implementowano ramową dyrektywę wodną oraz dyrektywę powodziową. Zatem potrzeba gruntownych zmian pojawiała się już wcześniej, w trakcie obowiązywania dotychczasowej ustawy Prawo wodne, i była sukcesywnie realizowana w drodze kolejnych nowelizacji. Niemniej jednak – czego dowiadujemy się z uzasadnienia projektu nowej ustawy Prawo wodne, proces implementacji dyrektyw, w szczególności Ramowej Dyrektywy Wodnej, nie zawsze był właściwy czy kompletny. 

W ocenie ustawodawcy dotychczasowe zmiany ustawy – Prawo wodne nie wyeliminowały wszystkich problemów prawnych, w tym wynikających z niepełnej transpozycji prawa UE, a dodatkowo istotnie naruszyły jej spójność i uczyniły nieprzejrzystą. Dlatego też za opracowaniem nowego Prawa wodnego przemawiają zarówno względy formalne (zasady techniki prawodawczej), jak i względy merytoryczne, wskazujące na konieczność wprowadzenia odmiennych regulacji w wielu obszarach przedmiotu regulacji tej ustawy.

Głównym zamierzeniem ustawodawcy jest osiągnięcie fundamentalnego celu Ramowej Dyrektywy Wodnej, jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami przez wprowadzenie zarządzania na każdym poziomie zlewni, regionu wodnego i dorzecza poprzez jeden podmiot, jakim jest Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”. Polityka ta ma spełniać kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej, to jest takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu.

Sposobem na osiągnięcie powyższego celu mają być przede wszystkim zmiany w strukturze administracji wodnej, a także wprowadzenie tzw. usług wodnych oraz poszerzenie systemu zgód administracyjnych.

Kluczowe dla nowej administracji jest powołanie (wspomnianego wcześniej) – Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”, które funkcjonować będzie jako państwowa osoba prawna, a w jego skład wejdzie: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, regionalne zarządy (w Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Szczecinie, Wrocławiu i Warszawie), zarządy zlewni oraz nadzory wodne. „Wody Polskie” przejmą niektóre struktury dotychczasowej administracji oraz część ich pracowników, co pozwolić ma z jednej strony na zachowanie doświadczonych pracowników merytorycznych, a także z drugiej strony na usprawnienie procesów zarządzania. Dotychczasowa struktura, w szczególności rozdźwięk pomiędzy kompetencjami Prezesa KZGW oraz ministra ds. gospodarki wodnej mógł być powodem trudności w zarządzaniu niektórymi inwestycjami. Sam projektodawca wskazuje bowiem, że zakres kompetencji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest określony w (dotychczasowej) ustawie – Prawo wodne bardzo szeroko, natomiast zakres uprawnień ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na tyle wąsko, że realny wpływ ministra, a co za tym idzie Rady Ministrów, na gospodarkę wodną był zasadniczo ograniczony. Znacząco utrudniało to ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej możliwość efektywnej i skutecznej interwencji w przypadkach tego wymagających ze względu na realizację polityki Rady Ministrów w obszarze gospodarki wodnej oraz działalności inwestycyjnej w gospodarce wodnej.

Czy podczas prac nad obecnym kształtem prawa wodnego korzystano z doświadczeń innych państw?

Z uwagi na fakt, iż w znacznej mierze wprowadzane zmiany podyktowane są koniecznością pełniejszej transpozycji prawa unijnego do porządku krajowego, należy zakładać, że sposób w jaki poszczególne państwa członkowskie UE przeprowadzały ten proces u siebie był w jakimś stopniu inspiracją dla naszego ustawodawcy. Niemniej jednak sama analiza druków sejmowych i uzasadnienia do projektu ustawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić w jakich obszarach i w jakim stopniu wzorowano się przy pracach nad projektem na rozwiązaniach istniejących w innych krajach. 

Wyjątek stanowi wprowadzenie jednego dla całego kraju programu działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych jako rozwiązania alternatywnego dla wyznaczania tzw. OSN, czyli obszarów szczególnego narażenia na zanieczyszczenie azotanami pochodzenia rolniczego właśnie. W tym zakresie projektodawca wprost wskazał, że rozwiązanie to poparte jest doświadczeniami innych państw członkowskich, w tym Niemiec i Austrii. 

Czy nowe prawo może pośrednio wpłynąć na procesy inwestycyjne realizowane w polskich portach, a także na przyszłe inwestycje poprawiające jakość usług transportowych w Polsce i konkurencyjność infrastruktury?  Jak proponowane zmiany wpłyną na rządowe plany rewitalizacji transportu śródlądowego, regulacji rzek i podniesienia Odry do IV, międzynarodowej klasy żeglowności?

Próbując przewidzieć wpływ reformy, bo tak należy traktować działania legislacyjne wprowadzające nowe Prawo wodne, trzeba wziąć pod uwagę przede wszystkim dwie kwestie: zmiany o charakterze podmiotowym i przedmiotowym wprowadzane przez nową ustawę oraz kwestię finansowania.

Zmiany w strukturze administracyjnej w zakresie zarządzania wodami, tj. powołanie nowej państwowej osoby prawnej w postaci „Wód Polskich” powinno, takie jest bowiem zamierzenie ustawodawcy,  poprawić jakość zarządzania także w zakresie planowania i realizowania inwestycji. 

Z drugiej strony procesy inwestycyjne nie funkcjonują w próżni, niektóre z nich są już w trakcie realizacji; część prowadzona jest z wykorzystaniem środków europejskich na podstawie już zawartych umów. W związku z tym konieczna była analiza wpływu reformy na tak prowadzone inwestycje, w szczególności pod kątem dochowania tzw. trwałości operacji. Projektodawca przeprowadził taką wielostopniową analizę i jej konkluzje zdają się pozwalać na przyjęcie, że pomimo zmian m.in. w strukturze właścicielskiej nie dojdzie do naruszenia trwałości projektów i już rozpoczęte inwestycje powinny być bezpieczne.

W przypadku inwestycji prowadzonych w oparciu o przepisy krajowe (np. w zakresie budowli przeciwpowodziowych), zwłaszcza tzw. spec ustawy (np. dotyczących terminala gazowego w Świnoujściu), przepisy przejściowe przewidują, że do inwestycji rozpoczętych przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego stosować będzie się przepisy dotychczasowe. Podobnie rzecz ma się w kwestii uzyskiwania decyzji środowiskowych. Ponadto, koncepcja sukcesji uniwersalnej zakłada, że „Wody Polskie” z mocy ustawy wstąpią w prawa i obowiązki (zarówno w zakresie umów, jak i pozwoleń, koncesji itd.) organów, których kompetencje ta nowopowstała osoba prawna przejmie. Zatem w tym zakresie wpływ reformy na prowadzone procesy inwestycyjne będzie znikomy.

Jeżeli zaś chodzi o nowe inwestycje, to zasady wydawania pozwoleń wodnoprawnych i przyjmowania zgłoszeń wodnoprawnych nie ulegną znaczącym zmianom. Nowym elementem natomiast będzie obowiązek uzyskania oceny wodnoprawnej w przypadku planowania podjęcia inwestycji mogącej wpływać na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, przewidzianych w ustawie. Nie sposób jednak na tym etapie konkretnie wskazać jakie to będą rodzaje inwestycji, gdyż określi to dopiero rozporządzenie. Podobnie też trudno przewidzieć, jak de facto reforma wpłynie na kluczowe z punktu widzenia polityki (w tym polityki wodnej) rządu inwestycje, niemniej jednak, biorąc pod uwagę pewnego rodzaju centralizację procesów decyzyjnych i skupienie ich w ramach „Wód Polskich” – można zakładać, że intencją ustawodawcy jest usprawnienie zarządzania i dokapitalizowanie polityki wodnej także w kontekście inwestycji strategicznych, jak chociażby udrożnienie śródlądowych dróg wodnych czy przekop przez Mierzeję Wiślaną.

Rozmawiał  Maciej Ostrowski

b 300 74 16777215 00 images 1amorza i oceany PNG logo big